Dramatický vývoj bezpečnostní situace ve světě, zejména v důsledku ruské invaze na Ukrajinu, vyžaduje přijetí adekvátních opatření také v bezpečnostním systému ČR. Zní proto logicky, když náčelník generálního štábu AČR za jednu ze svých priorit považuje provedení „vojenské revize obrany, spojené s kontrolou a případnou aktualizací scénářů zajišťování obrany ČR“.

Nezbytným předpokladem pro zvýšení úrovně zajištění naší bezpečnosti a zejména obrany je adekvátní navýšení obranných výdajů. Ty mají do roku 2025 postupně dosáhnout úrovně 2 % HDP, což navíc vláda chystá pojistit připravovaným zákonem o financování obrany.

Tvůrci bezpečnostních a obranných koncepcí, strategií i ministerští plánovači by však měli i v takto finančně příznivé době uvažovat o úsporných opatřeních a velmi pečlivě vážit efektivnost a prioritu každého plánovaného výdaje, plně v souladu s výzvou náčelníka generálního štábu AČR k „brutální efektivnosti“.

Foto: Dramatický vývoj bezpečnostní situace ve světě, zejména v důsledku ruské invaze na Ukrajinu, vyžaduje přijetí adekvátních opatření také v bezpečnostním systému ČR. Nezbytným předpokladem pro zvýšení úrovně zajištění naší bezpečnosti a zejména obrany je adekvátní navýšení obranných výdajů. (ilustrační foto) | Ministerstvo obrany ČR

Vzhledem ke komplexnímu charakteru zajišťování bezpečnosti a obrany ČR chápeme revizi obrany (v duchu definice tohoto termínu) jako její přehodnocení, přezkoumání, opětovné uvážení a následné změny. Přitom základní podmínkou efektivnosti takové revize je důsledný systémový přístup, založený jak na analýze všech faktorů formujících bezpečnostní prostředí, v němž se ČR nachází, tak na analýze všech faktorů vytvářejících bezpečnostní systém ČR.

Určitá forma „revize obrany“ není u našich aliančních partnerů ničím novým. V NATO probíhá v rámci systému obranného plánování cyklicky se čtyřletou periodou a hlavním produktem je soustava konkrétních národních cílů výstavby sil, tzv. Capability Targets (CT). Nejen v této souvislosti je žádoucí přehodnotit dosavadní praxi, ale i metodologii obranného plánování ČR. Realizace aliančních cílů by neměla být pojímána jako jeho celkový rámec, ale je (v souladu s čl. 3 Severoatlantické smlouvy) potřebné položit větší důraz na potřebu obrany vlastního teritoria.

V souladu s obecnými principy rozhodovacího procesu by tak bylo žádoucí strukturovat proces revize po hlavních, logicky navazujících fázích, které však prakticky mohou ve vzájemné interakci probíhat téměř simultánně:

1. Aktualizace „politického zadání“

Podle alianční metodologie obranného plánování je vstupem do jeho procesu stanovení hlavních cílů. To je v ČR již standardně realizováno formou Bezpečnostní, resp. Obranné strategie ČR. Vládní programové prohlášení pro oblast obrany proto zcela v souladu ukládá: „Do roku 2023 aktualizujeme strategické dokumenty (například Obrannou strategii ČR, Koncepci výstavby Armády ČR 2030 a další)“.

Z pohledu vojenských plánovačů je možno hovořit o tzv. politickém zadání, jehož jádro tvoří politicko-vojenské ambice definované v Obranné strategii ČR. Ty v podstatě definují hlavní scénáře použití ozbrojených sil (od podpory Integrovanému záchrannému systému ČR, přes nasazení úkolových uskupení v rámci aliančních operací, až po obranu svrchovanosti a územní celistvosti ČR), v nichž musí být ozbrojené síly ČR schopny efektivně působit.

Z hlediska logické hierarchie je však prioritním dokumentem Bezpečnostní strategie ČR, jejíž aktualizace je rovněž avizována ve vládním programovém prohlášení – v kapitole „Vnitřní bezpečnost a veřejná správa“: „Vytvoříme novou Bezpečnostní strategii České republiky, která bude vycházet z výsledků nově provedeného auditu národní bezpečnosti, nové Strategické koncepce NATO a Strategického kompasu EU. Bezpečnostní strategie aktualizuje bezpečnostní hrozby a bude lépe definovat odpovědnost jednotlivých složek systému, včetně role národního bezpečnostního poradce“. (Poznámka: z formálního hlediska jsou však tato opatření uvedena v kapitole spadající do působnosti Ministerstva vnitra, i když se primárně jedná o vnější bezpečnost ČR).

Do procesu politického zadání, resp. přípravy Bezpečnostní strategie ČR musí výrazněji vstoupit i Poslanecká sněmovna a Senát Parlamentu ČR, především pak výbor pro obranu, zahraniční výbor a rozpočtový výbor. Je to současně jednou z forem uplatnění principu civilní kontroly ozbrojených sil. Formulaci „politického zadání“ tedy nelze nechávat pouze na úřednících resortu ministerstva obrany a ministerstva zahraničních věcí či vnitra, jak bylo v minulosti zvykem.

2. Analýza schopností ozbrojených sil a aktualizace požadavků na jejich rozvoj

Tato fáze má klíčový význam pro stanovení konkrétních (a transparentně zdůvodněných) požadavků na další rozvoj ozbrojených sil, ale i ostatních prvků bezpečnostního systému ČR. Při hodnocení budoucích hrozeb a formulaci požadavků na ozbrojené síly je zapotřebí důsledně bránit tendencím „připravovat se na minulé války“.

V souladu s alianční metodologií obranného plánování by se požadavky na budoucí schopnosti sil měly vygenerovat ke každému definovanému operačnímu scénáři (nejlépe formou válečné hry) za nezbytné účasti zástupců všech druhů sil. Jistou „výhodou“ plynoucí z aktuálního vývoje bezpečnostní situace je přitom skutečnost, že pro modelování operačních scénářů se jediným vážným potenciálním protivníkem na evropském teritoriu stalo Rusko.

Do procesu analýzy schopností sil by se mělo promítnout zejména:

• Vyhodnocení realizace aliančních CT a cílů EU, přičemž primární je vyhodnocení, zda se neopomíjí cíle odvozené od specifických potřeb obrany vlastního teritoria.
• Poznatky z války na Ukrajině (lessons learned).
• Řešení omezených schopností pozemní protivzdušné obrany území ČR zejména proti útokům střel delšího dosahu a dronů.
• Analýza schopností AČR poskytovat účinnou podporu IZS (řešit v provázanosti s auditem národní bezpečnosti prováděným dle programového prohlášení vlády).
• Aktualizace konceptu mobilizace (viz vyjádření ministryně obrany ČR o potřebě aktualizace mobilizačních plánů), opatření k obraně teritoria ČR, a to i z hlediska plnění závazků alianční hostitelské země.
• Analýza technologických trendů ovlivňujících vedení války v následujících 2-3 dekádách.
• Aktualizace konceptu spolupráce s obranným a bezpečnostním průmyslem ČR, včetně definování jeho přínosu pro ekonomiku státu a přehodnocení tzv. konceptu odložené potřeby.

S ohledem na zkušenosti s válkou na Ukrajině to má mimořádný význam. Prioritou z hlediska obranyschopnosti státu není jen existence a výkony obranného průmyslu samy o sobě, nýbrž trvalá dostupnost definovaných výrobních kapacit a schopnost navýšení proporce této dostupné (rezervované) kapacity pro situaci zvýšeného ohrožení (do budoucna i bez nutnosti vyhlášení příslušných krizových stavů, tj. stavu ohrožení státu a válečného stavu). Klíčoví domácí výrobci, schopní dodávat kompletní zbraňové systémy (aktuálně zejména podniky ze skupiny Czechoslovak Group) a munici, proto musí znát střednědobé i dlouhodobé akviziční priority resortu obrany a mít příležitost participovat na dodávkách pro Armádu ČR nejen ad hoc, ale průběžně a stabilně.

3. Modelování dlouhodobého výhledu rozvoje resortu MO a nákladových potřeb

Tato fáze procesu revize obrany je rozhodující z hlediska finanční reálnosti dříve vytyčených politicko-vojenských ambicí, operačních scénářů a z nich vyplývajících požadavků na rozvoj schopnosti ozbrojených sil. Veškeré potřebné akvizice i další nezbytné související výdaje je k tomu nezbytné jednotlivě finančně vyčíslit, rozložit po jednotlivých létech minimálně do horizontu roku 2035 a současně konfrontovat s předpokládaným vývojem zdrojových možností. Tato podmínka je zásadní i pro obhájení výše výdajů na obranu v kontextu případných rozpočtových škrtů zaměřených ke snížení deficitů státního rozpočtu.

V rámci této fáze bude zapotřebí zejména:

• Specifikovat konkrétní položky kumulovaného „stomiliardového dluhu“ resortu MO.
• Analyzovat a vyčíslit nákladové potřeby na obměny stárnoucí výzbroje a techniky, do nichž důsledně zahrnout předpokládané náklady životního cyklu.
• Vyčíslit potřeby doplnění zásob, zejména munice na 30 dnů (Days of Supply – DOS) požadovaných v Koncepci výstavby AČR do roku 2035). Přitom pouze zveřejněná cena munice pro nakupované houfnice Caesar představuje cca 12 mld. Kč (včetně DPH), což se v podstatě rovná nákladu na akvizici všech pořizovaných 62 kusů houfnic. Přitom lze předpokládat, že obdobně vysoké náklady budou činit i nákupy munice např. pro nová BVP, tanky Leopard, protiletadlové systémy SPYDER, ale i nové letouny atd.
• Vzhledem k očekávané enormní finanční nákladnosti uvažované akvizice letounů F-35 (až cca 130 miliard korun) zpracovat porovnávací nákladově-užitkovou analýzu vůči variantě ponechání stávajících letounů Gripen, provedení potřebných modernizací a pozdější akvizice jejich nové a výrazně modernější verze. Vzhledem k aliančnímu charakteru naší obrany je přitom potřebné velmi odpovědně zvážit budoucí roli letectva AČR i zohlednit skutečnost, že NATO má již v současné době oproti Rusku v letounech této kategorie výraznou převahu.
• Modelovat vývoj personálních výdajů, a to zejména z hlediska dosažení cílového počtu 30 tisíc vojáků z povolání a 10 tisíc příslušníků aktivní zálohy.
• Modelovat náklady na zvýšení mobilizačních schopností.
• Modelovat náklady potřebné na rozvoj infrastruktury, opět jak z hlediska národních sil a schopností, tak plnění závazků alianční Host Nation Support (HNS).
• Kalkulovat dopady enormního inflačního vývoje, které se projeví především v oblasti ostatních běžných výdajů.

Sumarizace všech nákladových požadavků po jednotlivých létech a konfrontace z hlediska predikce celkových obranných výdajů může překvapivě vést k závěru, že překročí úroveň jejich plánovaného růstu do kýžené úrovně 2 % HDP. Každopádně však bude k tomu nutno zpracovat (případně i v několika variantách) souhrnný dlouhodobý plán a zavést transparentní centralizovanou prioritizaci všech programů, projektů i ostatních nositelů obranných výdajů.

S tím souvisí již prezentovaná myšlenka aktualizovat jejich definici z hlediska státního rozpočtu ČR i vykazování pro NATO a EU.

Pro exaktní a transparentní podporu všech výše uvedených (i dalších) analýz bude nezbytné mít k dispozici odpovídající aplikační SW vybavení. To mělo MO k dispozici (darem od MO USA) pod názvem Defence Resource Management Model (DRMM) v létech 1996-2004, kdy byl tento mimořádně užitečný nástroj pro podporu zdrojového plánování bez adekvátní náhrady odložen.

Je rovněž potřeba upozornit, že pokud výsledky z modelování souhrnných nákladových potřeb překročí plánované disponibilní rozpočtové možnosti, tak to může vést k potřebě zpětně přehodnotit požadavky na rozvoj schopností AČR i příslušné akviziční projekty. Závěry mohou v tomto případě vést rovněž k potřebě dodatečného navýšení obranných výdajů nebo v krajním případě až k přehodnocení politicko-vojenských ambicí ČR.

4. Aktualizace koncepčních, strategických a plánovacích dokumentů

V logické návaznosti na výstupy z předcházející analýzy a modelování vývoje sil a zdrojů, by měly být aktualizovány příslušné koncepční (zejména KVAČR), strategické, plánovací a rozpočtové dokumenty. Nedílnou součástí je i přehodnocení akceptace aliančních cílů CT a příslušných unijních závazků. V rámci zásadního požadavku na propojení tzv. obranného a operačního plánování by se v této fázi měla rovněž aktualizovat zadání pro příslušné předběžné operační plány a další související operační dokumenty.

5. Komplexní návrh legislativních úprav

Vládní programové prohlášení, v kapitole Bezpečnost, mimo jiné stanovuje, že „Do konce roku 2023 připravíme revizi legislativy pro krizové řízení…“. Potřeba provedení legislativních úprav se rovněž objevuje v koncepčních dokumentech MO.

Řada novel stávajících zákonů je průběžně realizována, avšak z celkového pohledu na „všezahrnující“ charakter zajišťování bezpečnosti ČR je logicky potřebné provedení komplexní revize celé stávající soustavy branných a krizových zákonů. Cílem takové revize by mělo být nejenom jejich věcné a terminologické vyladění, ale i eliminace přetrvávajícího resortismu. Tím by se vytvořila skutečně plně kompatibilní a konzistentní soustava zákonů poskytujících adekvátní oporu pro optimální fungování celého bezpečnostního systému ČR. Revize legislativy by tedy měla být komplexní, meziresortně koordinovaná, přičemž je potřebné začít u Ústavy ČR, resp. ústavního zákona č. 110/1999 Sb., kde například dosud nenalezneme ustanovení o členství ČR v NATO jako základní záruky naší bezpečnosti.

Přístup k provedení revize obrany ČR

Vzhledem k mimořádné složitosti a časové náročnosti takovéto revize je nezbytné v prvé řadě se ujednotit na základní metodologii a harmonogramu její realizace. Metody však musí být jednoduché, přímočaré a harmonogram realistický.

Systémový charakter revize vyžaduje zapojení zástupců všech prvků a složek bezpečnostního systému ČR, externích expertů, konzultaci s příslušnými výbory Parlamentu ČR i s orgány NATO a EU. Tato podmínka, včetně objektivního zdůvodnění všech závěrů, je hlavní zárukou transparentnosti a současně i pojistkou před jakýmkoliv subjektivismem. V této souvislosti je rovněž potřebné vzít v úvahu, že realizace i platby bezprecedentně nákladných armádních akvizic přesáhnou z velké části až do období odpovědnosti příští vlády či spíše příštích vlád.

Pro centrální (nadresortní) koordinaci celého procesu revize se jeví jako optimální využít nově vytvořené pozice národního bezpečnostního poradce a koordinátora, pro něhož by to zároveň mohla být vhodná vstupní úloha v období po jeho nástupu do funkce.

Všechny závěry z procesu revize obrany ČR by měly být reflektovány do konzistentního, navzájem provázaného a logicky uspořádaného komplexu příslušných, víceméně standardizovaných dokumentů, poskytujících optimalizovanou základnu pro orientaci dalšího vývoje bezpečnostního systému ČR a obranného systému jako jeho klíčové, nezastupitelné a nákladově nejnáročnější podmnožiny.

Závěrem

Výše uvedený metodologický postup je potřeba chápat jako doporučení založené primárně na metodologii obranného plánování NATO, ale i na obecných zásadách analytického přístupu k řešení strategických problémů, nejenom v oblasti obrany. V procesu revize by se neměly projevovat zjednodušující a redukcionistické tendence, zvláště pokud se jedná o zpravidla velmi pracné podpůrné analýzy. Celý proces strategického plánování se potom může opět až příliš koncentrovat na formulaci výstupních dokumentů a (mediálně zajímavé) diskuse o potřebných nákupech výzbroje či techniky. Předmětem revize obrany ČR by proto měly být i příslušné procesy a nástroje. V této souvislosti je potřebné upozornit na nebezpečí, že i mimořádně nákladné modernizační nákupy nemusí být optimálním přínosem ke skutečnému posílení schopností ČR čelit nejpravděpodobnějším budoucím hrozbám. Rozhodující je proto volba optimální strategie na nejvyšší úrovni.

Zdroj: Ministerstvo obrany ČR