Ruská invaze na Ukrajinu způsobila nejen obrovské lidské, materiální a ekonomické ztráty, ale současně vyvolala zásadní politické diskuse o stavu a budoucím zajištění bezpečnosti „západního světa“.  Bezprostřední reakcí Západu tak je, kromě výrazné pomoci bránící se Ukrajině, také revize aliančních a národních strategických dokumentů, podle kterých se politika Ruské federace stala hlavní a akutní bezpečnostní hrozbou, k jejíž eliminaci byl všeobecně přijatý požadavek na výrazné navýšení obranných výdajů. Americký prezident hovoří o výši 5 % HDP, generální tajemník NATO avizuje cca 3,3 % HDP a česká vláda nedávno kodifikovala jejich růst usnesením o postupném navyšování o 0,2 % HDP ročně, počínaje rokem 2026, tedy až na úroveň 3 % HDP v roce 2030.

Výrazné navýšení obranných výdajů však bude vyžadovat adekvátní zásahy do ostatních veřejných rozpočtů, nebo navýšení veřejného dluhu, jak například zaznívá z Evropské komise. Nejenom v této souvislosti se efektivita obranných výdajů i v kontextu zajišťování naší bezpečnosti a obrany stává jedním z nejdůležitějších témat politických diskusí.

Efektivita obranných výdajů

Všeobecně přijatým ukazatelem přístupu státu k zajišťování obrany je podíl obranných výdajů na celkovém HDP. Je to však v podstatě kvantitativní údaj a zvláště v současnosti se ukazuje, jak potřebné je současně se zabývat hodnocením kvalitativním. Základním kvalitativním kritériem pro hodnocení obranných výdajů představuje jejich efektivita. Ta obecně znamená poměr mezi vstupy a výstupy. Konkrétněji tedy, jak jsou obranné výdaje využívány k dosažení požadovaného výsledku – eliminaci potenciálních hrozeb. Exaktní vyjádření výdajů je poměrně snadné, zatímco hodnocení výstupů, například v podobě „bojové hodnoty“ pořizované výzbroje a schopností jednotek, je zpravidla multikriteriální, relativní a zahrnuje i možná alternativní řešení. 

Hodnocení efektivity obranných výdajů je typickou aplikací nákladově užitkové analýzy (Cost–benefit analysis). Ta je standardní součástí metodiky rozhodovacích procesů, mezi nimiž obranné plánování patří k těm nejsložitějším. Její využití by mělo být nedílnou součástí zejména v rámci akvizičního systému, kdy zvláště u drahých komodit může její důsledná a transparentní aplikace mimo jiné eliminovat nežádoucí subjektivní (i politické) vlivy. Je tedy hlavní podmínkou odpovědného rozhodování o rozvoji ozbrojených sil, jehož obecným cílem je maximalizovat jejich bojové schopnosti z hlediska disponibilních finančních, ale i ostatních zdrojů. 

V této souvislosti je vhodné zmínit, že se v poslední dekádě růst našich obranných výdajů výrazně zrychlil a dosáhl vytýčené hodnoty 2 % HDP. Přitom současně vedení resortu obrany hovoří o kumulovaném deficitu cca 600 miliard korun vzniklém nedostatečnými výdaji v uplynulých cca dvou dekádách. To je však velmi diskutabilní a údaj lze relativizovat vzhledem k tomu, že výdaje na obranu v uplynulých letech byly vždy odrazem politické situace i ekonomických možností a priorit státu. Jinými slovy – těch hypotetických 600 miliard korun by výrazně chybělo i v ostatních kapitolách státního rozpočtu, nebo by se musel dramaticky zvyšovat státní dluh. Rozhodujícím pro hodnocení našich obranných výdajů v posledních desetiletích však je efektivita jednotlivých položek výdajů a jednotlivých akvizičních projektů z hlediska vyvíjejících se potřeb obrany. Diskuse na toto téma je velmi složitá.  Mohli bychom se například vrátit k efektivitě pořízení 74 letounů L-159 za více než 50 miliard korun, kterých záhy AČR potřebovala jen 24, a ty mají být z AČR v dohledné době vyřazeny zcela.

Rozbor aktuálních akvizičních programů Ministerstva obrany ČR by z tohoto hlediska byl určitě velmi zajímavý i smysluplný, avšak není předmětem tohoto článku. V kontextu diskuse o efektivitě obranných výdajů by bylo namístě zmínit ještě vzájemný poměr k pojmu „efektivnost“, se kterým se často zaměňuje.  Zatímco „efektivita“ se primárně zabývá poměrem vstupů a výstupů, „efektivnost“ je širší pojem a souvisí s celkovým dosažením strategických cílů – tedy s otázkou, zda konkrétní obranné výdaje skutečně vedou k vyšší bezpečnosti státu. Příkladem aplikace obou kritérií může být řešení budoucí protivzdušné obrany teritoria ČR – tedy s jakým efektem a při jakých nákladech ji můžeme zajistit letouny, pozemními raketovými systémy i stále aktuálnější výzbrojí proti dronům. To vše se nicméně musí současně řešit i s přihlédnutím k budoucí koncepci alianční protivzdušné obrany.

Komplexní přístup k obraně jako jedna z podmínek efektivity příslušných výdajů

Není třeba zdůrazňovat, že ozbrojené síly i ostatní prvky bezpečnostního systému ČR se více, či méně podílejí na řešení všech krizových situací, před kterými naše země může stát. Komplexní pohled na zajišťování bezpečnosti, resp. obrany, je tedy základním požadavkem pro zajištění efektivity příslušných výdajů státního rozpočtu. Zde je potřeba konstatovat, že významným způsobem ke komplexnímu řešení naší bezpečnosti přispěl nově přijatý zákon č. 177/2023 Sb. o financování obrany České republiky, podle něhož „Výdaji na obranu státu jsou výdaje a) kapitoly státního rozpočtu ministerstva obrany a b) kapitoly státního rozpočtu neuvedené v písmeni a), pokud spadají pod výdaje věcně plánované k zajištění potřeb ozbrojených sil České republiky, Vojenské policie, Vojenského zpravodajství, Organizace Severoatlantické smlouvy nebo jejích členských států v souladu s platnou definicí výdajů na obranu státu stanovenou v rámci obranného plánování Organizace Severoatlantické smlouvy“.

Konkrétně se tedy do „výdajů na obranu státu“ kromě výdajů kapitoly ministerstva obrany započítávají také specifické výdaje některých dalších resortů a orgánů státní správy. Například v roce 2025 jejich podíl činil cca 0,1 % HDP z celkových 2 % obranných výdajů (cca 8 miliard korun). Je otázkou, zda je to hodně či málo? Navíc prozatím není dořešena otázka, jak budou takovéto výdaje akceptovány ze strany NATO, kde k tomu dosud chybí jednoznačná definice.

Možné členění výdajů z hlediska základních funkcí při zajišťování naší obrany

Základní funkce našich ozbrojených sil a s nimi spojené výdaje můžeme členit z hlediska podílu na alianční obraně a zajišťování národní, resp. teritoriální obrany.

„Alianční“ obrana

Požadavky na „alianční“ obranu jsou zásadním způsobem formulovány v rámci periodického čtyřletého aliančního procesu obranného plánování (NATO Defence Planning Process). Na počátku tohoto plánovacího procesu se v návaznosti na vytýčené alianční politické ambice, cíle a priority a na základě příslušných analýz stanovují konkrétní vojenské schopnosti k eliminaci potenciální hrozby (tedy v podstatě ze strany Ruska). Tyto schopnosti se konkretizují na základě podrobných operačních analýz jednotlivých scénářů případného konfliktu. Následně se formulují konkrétní cíle pro rozvoj sil jednotlivých členských zemí (tzv. Capability Targets – CT). Členské země je poté postupně implementují podle svých zdrojových možností a priorit. Celý proces uzavírá hodnotící fáze na základě hlášení jednotlivých zemí a její výsledky se promítnou do dalšího plánovacího cyklu. Aby alianční CT byly od samého začátku formulovány reálně z hlediska předpokládaných zdrojových možností, jsou na celém plánovacím procesu zapojeni delegovaní zástupci všech členských zemí.

Aktuálně se v podmínkách členských zemí předběžně analyzují možnosti plnění aliančních cílů CT 2025, které budou oficiálně přijaty na červnovém aliančním summitu NATO. Podle prvních analýz provedených na Generálním štábu AČR bude jejich realizace znamenat výrazně vyšší zdrojové nároky, a to i z hlediska potřebného počtu vojáků. Podle vyjádření náčelníka Generálního štábu AČR výdaje na úrovni 2 % HDP zdaleka nestačí ani na plnění dosavadních cílů z roku 2021. Mediálně známý a zřejmě nejdůležitější z nich je přezbrojení těžké mechanizované brigády. Hlavním projektem je nákup 246 kusů pásových bojových vozidel, jejichž dodávky mají podle aktuálních údajů začít v roce 2026 a budou trvat až do roku 2030. Obdobně to bude i s nákupem cca 70 tanků Leoopard 2A8, na který ještě ani není uzavřen příslušný kontrakt. To rozhodně nesvědčí o rychlém průběhu modernizace AČR z hlediska akutní ruské hrozby, navíc hlavním problémem zřejmě nebude pouze dosavadní nízká úroveň obranných výdajů. Situace tak volá po zásadní analýze, na jejímž základě by bylo možné přijmout nezbytná systémová opatření a potřebné navýšení výdajů transparentně zdůvodnit.

V této souvislosti lze očekávat i dodatečnou diskusi o akvizici letounů F-35, které mají být plně operabilní až v roce 2035. Tento projekt představuje nejvyšší náklady v novodobé historii AČR a plánovaných 150 miliard korun výrazně sníží možnosti investování do ostatních druhů vojsk a dalších neméně akutních potřeb AČR v době výrazně zhoršené bezpečnostní situace. Nehledě na avizovaných 320 miliard korun potřebných na jejich „životní cyklus“, což se podle řady odborných názorů jeví jako výrazně podhodnocený údaj.

Každopádně musí být plnění alianční cílů CT prioritou našeho „národního“ plánování a příslušných obranných výdajů. Vzhledem k určitému režimu utajení této agendy se však ani odborná veřejnost nemá možnost s jednotlivými cíli a jejich plněním seznámit, a to ani v rámci jinak velmi detailního „kapitolního sešitu MO“ jako součásti státního rozpočtu. 

Národní obrana

Teritoriální funkce našeho obranného systému zahrnuje veškeré „národní“ obranné schopnosti, až po zapojení obyvatelstva.  Z pohledu připravenosti na „konflikt vysoké intenzity s technologicky vyspělým nepřítelem vyzbrojeným jadernými zbraněmi“ (podle Obranné strategie ČR) však je celý teritoriální obranný systém ČR, včetně schopností válečné ekonomiky a třeba i kapacity úkrytů pro obyvatelstvo, dlouhodobě velmi zanedbávaný. Nemluvě o vyprázdněných mobilizačních skladech AČR. Stav nepochybně souvisí i s aplikovaným principem „odložené potřeby“, který se prolíná celou naší brannou a krizovou legislativou. Ta vznikala na přelomu roku 2000, kdy tento princip byl adekvátní tehdejší relativně klidné bezpečnostní situaci. 

Náprava bude představovat obrovské zdrojové nároky i roky na její realizaci. Náklady prozatím nejsou konkrétněji kalkulovány, ale v odborných kruzích se hovoří o stovkách miliard korun. Navíc musí být v příslušných plánech i výdajích zohledněny požadavky vyplývající z alianční role tzv. hostitelské země (Host Nation Support – HNS) vzhledem k tomu, že území ČR je v aliančních operačních plánech považováno za jeho „týlový prostor“.

Význam obranného průmyslu

Nedílnou a základní složkou ekonomiky obrany státu je domácí obranný průmysl. Ten v posledních letech v souvislosti se zvýšenou poptávkou v důsledku zhoršení bezpečnostní situace zažívá nebývalý růst. Dostává se mu i silné politické podpory, zejména v posilování jeho exportních schopností a zajištění vstřícnosti bankovního sektoru.

Z hlediska efektivity obrany státu však je prvořadým požadavkem využití jeho potenciálu a produkce ve prospěch ozbrojených sil ČR. Zde by bylo vhodné posoudit, jak je plněna jedna ze zásad, která je obsažena v dokumentu MO ČR z roku 2019 - Strategie vyzbrojování a podpory rozvoje obranného průmyslu České republiky do roku 2030: „V souvislosti se zabezpečením co možná nejvyšší míry bezpečnosti dodávek vojenského materiálu a s ní související maximalizace národní suverenity je třeba uchovat a dále rozvíjet strategické výrobní kapacity. V tomto smyslu stát musí chránit schopnosti a kapacity obranného průmyslu k zajištění výroby a dodávek základních druhů vojenského materiálu pro potřebu ozbrojených sil a tyto dále dle možností rozvíjet v rámci navyšování strategické autonomie s cílem snižovat závislost na zahraničních dodavatelích. V oblastech, kde obranný průmysl ČR nedisponuje potřebnými kapacitami a technologiemi, pořizuje ministerstvo vojenský materiál a technologie od zahraničních dodavatelů“. 

O realizaci výše uvedených zásad v rámci akviziční politiky MO ČR lze však často pochybovat. Zásada, že „maximum obranných výdajů se musí „utratit doma“ (nebo alespoň v EU) není prozatím dostatečně prosazována, stejně tak jako je dost neuspokojivý podíl domácího průmyslu na zahraničních zakázkách. Uvádí se například, že ministerstvo obrany uzavřelo v loňském roce kontrakty za více než 150 miliard korun, ale české firmy získaly smlouvy jen za 34 miliard. Při plánování akvizic se na MO dosud rovněž důsledně neprosadila zásada komplexnosti jednotlivých projektů z hlediska životního cyklu. Pak třeba pro nově pořízenou techniku chybí garáže, munice a další logistika, což se řeší často dodatečnými projekty. Nedobrým ukazatelem je rovněž to, že se při realizaci akvizičních projektů příliš využívá kontraktů „vláda-vláda“ na úkor otevřené soutěže a vyjednávání s potenciálními dodavateli. Je rovněž otázkou, jak jsou využívány možnosti alianční agentury pro zásobování a nákup – NSPA.

V neposlední řadě je potřeba poukázat na to, že resort obrany dlouhodobě stagnuje ve financování programů výzkumu, vývoje a inovací, kde mimo jiné ani zdaleka neplní unijní „dvouprocentní doporučení“.

Aktuální problémy v oblasti lidských zdrojů

V posledních letech se nedaří plnit plánované nábory do ozbrojených sil, například v uplynulém roce činil „čistý zisk“ jako rozdíl mezi odchody a příjmem nováčků pouhých cca 170 vojáků. To současně vede k tomu, že se zvyšuje jejich věkový průměr, blížící se ke čtyřicítce. Nejzávažnějším důsledkem je nežádoucí růst nenaplněnosti útvarů a jednotek AČR. Podle dostupných informací se například 4. brigáda rychlého nasazení sídlící v Žatci potýká s dlouhodobým personálním podstavem na úrovni 50-60 %. Personální nenaplněnost přitom zásadním způsobem snižuje bojeschopnost nejenom tohoto útvaru, který patří k hlavním bojovým prvkům AČR.

Tento problém ještě umocňují požadavky vyplývající z aktuálních aliančních cílů CT 2025, k jejichž naplnění bude podle odhadu Generálního štábu potřeba navíc cca 7500 vojáků. To v souhrnu znamená, že by k současným plánům bylo zapotřebí do roku 2030 zvýšit početní stav vojáků o cca 14 tisíc až na cca 37 500. Z toho vyplývající roční nárůst o téměř tři tisíce vojáků se vzhledem k aktuální situaci jeví jako nereálný. Je zřejmé, že bude nutno přijmout řadu účinných opatření, včetně dalších potřebných legislativních novel, které se mohou dotknout i samotného branného zákona. To si však vyžádá patřičný politický a celospolečenský konsensus.

Vzhledem k současné téměř krizové personální situaci našich ozbrojených sil je poněkud překvapující, že až nyní se z vedení resortu ozývá potřeba provedení příslušných demografických analýz. Přitom ještě zhruba v roce 2004 disponovalo vedení ministerstva obrany softwarovými analytickými nástroji umožňujícími exaktní modelování a dlouhodobé analýzy transparentně provádět.

Je plánování obranných výdajů podle procent HDP optimálním řešením?

Disponibilní finanční zdroje jsou vždy limitujícím činitelem plánování, což platí neméně i pro obranné plánování. Na aktuální bezpečnostní situaci již zareagovala vláda ČR svým usnesením, podle něhož mají obranné výdaje počínaje rokem 2026 růst o 0,2 % ročně na cílovou úroveň 3 % HDP v roce 2030. To podle zjednodušených kalkulací vycházejících ze současné úrovně HDP znamená, že by obranné výdaje v roce 2030 činily cca 240 miliard korun, což oproti letošnímu roku (cca 161 miliard korun) představuje celkový nominální nárůst o cca 80 miliard korun, tedy o 50 %.

Principiálně však není optimální vázat plánování obranných výdajů na každoročně se měnící HDP a jeho prognózu. To se potvrdilo například už letos, kdy se při přípravě rozpočtu na rok 2024 počítalo s výhledem cca 169 miliard korun, zatímco v aktuálně schváleném rozpočtu je to v důsledku zpomalení růstu HDP cca pouze 161 miliard korun – tedy o cca osm miliard korun méně. Těchto osm miliard se nyní vláda rozhodla do rozpočtu resortu obrany dodatečně doplnit, je však zásadní otázkou, jakým způsobem budou v tak krátkém čase využity.

Zejména plánování velkých akvizičních projektů vyžaduje dlouhodobější (cca 10 let) kontinuální a stabilní plán výdajů v nominálních hodnotách. Dlouhodobý plán výdajů by nepochybně přijal i domácí obranný průmysl jako určitou garanci pro plánování výzkumných, vývojových, ale i výrobních programů. Je proto již delší dobu velkou výzvou pro ministerstvo obrany takový dlouhodobý finanční, resp. akviziční plán vypracovat. Inspiraci můžeme hledat třeba v sousedním Polsku, které má takovýto plán kodifikován příslušným zákonem.

Bez ohledu na další vývoj diskusí kolem problematiky výrazného růstu obranných výdajů však bude platit základní imperativ – jejich efektivita. Ta je však podmíněna provedením kvalitních analýz, na jejichž základě je možno odpovědně vybrat optimální varianty řešení. Tento přístup v podstatě podporuje i nedávné vyjádření prezidenta Petra Pavla: „…počátkem nového cyklu obranného plánování je nezbytné jasně definovat schopnosti, které by česká armáda měla mít, aby byla efektivní jak v národní obraně, tak jako součást kolektivní obrany Aliance. Důraz položit na stanovení měřitelných kritérií, včetně materiálního vybavení, počtu vojáků a úrovně jejich vycvičení. Následně by tyto požadavky měly být převedeny do konkrétních finančních nákladů a časového harmonogramu pro jejich dosažení“.

Závěr: kromě „peněz a zbraní“ je potřeba položit na stůl i příslušné plány

Nejenom Česká republika se postupně ocitla v situaci, kdy je třeba podstatným způsobem aktualizovat bezpečnostní a obrannou politiku a najít k tomu optimální zdrojové pokrytí. Je zcela jasné, že se potřeba obranných výdajů bude v dohledné době zvyšovat. Přitom značný vliv může mít i další vývoj situace na Ukrajině.

Nepochybně významným východiskem a „zdrojovým rámcem“ pro diskuse o dalším vývoji naší obranyschopnosti je usnesení vlády o postupném navyšování obranných výdajů až do úrovně 3 % HDP v roce 2030. Je však základní otázkou, jak budeme v jednotlivých letech schopni tento výrazný nárůst výdajů co nejefektivněji využít. Základním předpokladem je analýza stavu celého systému obrany ČR. Teprve na jejím základě bude možno přijmout potřebná systémová řešení, která se transformují do příslušných koncepcí a plánů. Přitom se ukáže, do jaké míry bude uvedený zdrojový rámec pro naše budoucí efektivní obranné výdaje adekvátní.

V této souvislosti je vhodné ještě připomenout, že zásada tzv. „civilní kontroly“, resp. civilního řízení, by neměla být uplatňována příliš direktivně, ale musí být velmi odpovědně vyvažována odbornými doporučeními. Ty se musí opírat o kvalitní odborné analýzy, resp. o tzv. systém podpory rozhodování (Decision Support System). Ten však prozatím není silnou stránkou resortu obrany.

Vzhledem k pravděpodobné změně vlády po podzimních sněmovních volbách by bylo k řešení současné mimořádně složité situace žádoucí dosáhnout co nejdříve alespoň základního politického a celospolečenského konsensu. K tomu je nezbytné výrazně zlepšit informovanost ze strany ministerstva obrany o připravovaných změnách v koncepčních a strategických dokumentech, a to nejenom na úrovni Poslanecké sněmovny.