Komplexní přístup spojený s důslednou koordinací všech součástí bezpečnostního systému státu je základním předpokladem pro efektivní zvládnutí aktuálních i budoucích bezpečnostních hrozeb. Tento princip nedávno připomenul i náčelník generálního štábu AČR genpor. Karel Řehka: „Obrana státu ve vážné bezpečnostní krizi nikdy není jen záležitostí armády, ale celé společnosti“. Platí to samozřejmě i pro krize „nevojenského“ charakteru, při jejichž řešení je pomoc ozbrojených sil nezastupitelná. Její potřeba a účinnost byla zřejmá například při řešení coronavirové pandemie, likvidaci následků přírodních katastrof, ale i při opatřeních k eliminaci kybernetických a hybridních hrozeb. Bezpečnostní systém ČR se postupně optimalizuje a právě probíhající revize základních bezpečnostních dokumentů státu na pozadí vyhrocené bezpečnostní situace může být mimořádnou příležitostí k jeho dalšímu „doladění“.

Foto: Komplexní přístup spojený s důslednou koordinací všech součástí bezpečnostního systému státu je základním předpokladem pro efektivní zvládnutí aktuálních i budoucích bezpečnostních hrozeb. | mjr. Ladislav Kabát

Pohled na legislativu 

Česká republika má pro fungování bezpečnostního systému vytvořené legislativní, koncepční, strategické a plánovací dokumenty, které se na základě praktických zkušeností i průběžného vyhodnocování postupně aktualizují. Legislativa pro zajišťování bezpečnosti ČR v podstatě vychází z Ústavního zákona o bezpečnosti ČR č.110/1998 Sb. Tento zákon však pojem „bezpečnost České republiky“ definuje ve čl. 2 pouze nepřímo, neobsahuje základní pojmy uvozující brannou a krizovou legislativu (např. zajišťování obrany, krizové řízení, integrovaný záchranný systém) a z obecného pohledu se orientuje převážně na vnější obranu. 

V návaznosti na tento ústavní zákon byla souběžně vytvořena soustava tzv. branných zákonů v gesci ministerstva obrany (MO) a krizových zákonů v gesci ministerstva vnitra (MV). Toto „dvojkolejné“ pojetí je do značné míry dáno zaměřením krizové legislativy, definovaným v §1 zákona 240/2000 Sb. o krizovém řízení (krizový zákon): „Tento zákon stanoví působnost a pravomoc státních orgánů a orgánů územních samosprávných celků a práva a povinnosti právnických a fyzických osob při přípravě na krizové situace, které nesouvisejí se zajišťováním obrany České republiky před vnějším napadením“. Toto ustanovení je dále doplněno definicí krizové situace jako „mimořádné události, při níž je vyhlášen stav nebezpečí, nouzový stav nebo stav ohrožení státu (dále jen „krizové stavy“). Z této definice mimo jiné vyplývá, že válečný stav není považován za nejvyšší stupeň krizového stavu nebo že stav ohrožení státu je považován za krizovou situaci, „která nesouvisí se zajišťováním obrany ČR před vnějším napadením“. Lze však poukázat i na to, že není vzájemný soulad mezi krizovými zákony (vzniklými ve stejném roce) – například zákon 241/2000 Sb. o hospodářských opatřeních pro krizové stavy mezi krizové stavy zahrnuje i válečný stav. 

Obdobně lze diskutovat o tom, že v duchu stávající branné a krizové legislativy zpracovávají všechny rezorty a další příslušné orgány a instituce dvojí plány – plány obrany a krizové plány. Tento stav však do určité míry řeší poněkud komplikovaně formulovaná novela zákona 222/1999 Sb. o zajišťování obrany ČR § 9a, odst. (3): „Krizové plány zpracované podle zvláštního právního předpisu za stavu ohrožení státu vyhlášeného v souvislosti se zajišťováním obrany České republiky před vnějším napadením a za válečného stavu tvoří samostatnou část plánu obrany státu“. 
V rámci diskuse o provázanosti branné a krizové legislativy je rovněž potřebné poukázat na ustanovení §3 zmíněného zákona č.241/2000 Sb., který stanovuje, že „Hospodářská opatření pro krizové stavy jsou přijímána po vyhlášení krizových stavů …“. To však zejména z pohledu plánování obrany a potřebné prevence zásadně omezuje možnost přijímat řadu potřebných opatření (například k uchování klíčových výrobních schopností obranného průmyslu) již v „mírové době“. 

Je rovněž namístě zmínit (minimálně terminologický) nesoulad s pojetím aliančního systému Civilního nouzového plánování (Civil Emergency Planning), které představuje jednu z disciplín aliančního obranného plánování. Jeho českým ekvivalentem jsou zřejmě zmíněná „hospodářská opatření pro krizové stavy“, spadající do sféry krizového plánování. V rámci NATO je krizové řízení jednou ze základních bezpečnostních funkcí komplexního systému NATO Crisis Response System (NCRS), zahrnujícího jak nevojenská, tak vojenská opatření k řešení celého spektra krizí – před, během i po konfliktech. Z tohoto pohledu se naskýtá principiální otázka, jak je náš „krizový systém“ s tím aliančním terminologicky, procesně i institucionálně sladěn. Alianční pojem „civilní nouzové plánování (Civil Emergency Planning)“ se však v žádném krizovém zákonu ČR nevyskytuje, přestože jedním z pracovních výborů Bezpečnostní rady státu (BRS) je Výbor pro civilní nouzové plánování –  v gesci ministerstva vnitra.

Pokud je zmíněna BRS, tak v duchu integrace obranného a civilního nouzového plánování se již v minulosti diskutovala otázka sjednocení příslušných výborů. To by si vyžádalo příslušné legislativní úpravy, avšak z hlediska principu komplexnosti a vzájemné provázanosti při zajišťování vnitřní i vnější bezpečnosti by se jednalo o významný krok směrem k odstranění přetrvávající dvojkolejnosti.

Bezpečnostní systém ČR

Termín „Bezpečnostní systém ČR“ není v žádném legislativním nebo normativním dokumentu definován. Za jeho definici je možné považovat charakteristiku obsaženou v  aktuálně platné Bezpečnostní strategii ČR z roku 2015: „ K zajištění svých bezpečnostních zájmů ČR vytváří a rozvíjí komplexní hierarchicky uspořádaný bezpečnostní systém, který je propojením roviny politické (vnitřní a zahraniční), vojenské, vnitřní bezpečnosti a ochrany obyvatel, hospodářské, finanční, legislativní, právní a sociální. Základ tohoto systému je především v legislativním vyjádření působností a vzájemných vazeb jednotlivých složek (zákonodárné, výkonné, soudní moci, územní samosprávy a právnických a fyzických osob) a jejich vazeb mimo bezpečnostní systém a ve stanovení jejich povinností“. Tato dosti rozsáhlá definice ve svém závěru stanovuje trvale platnou a momentálně velmi aktuální zásadu: „Bezpečnostní systém musí neustále reagovat na měnící se podmínky a změny v bezpečnostním prostředí a vznikající nové hrozby. Z tohoto důvodu je bezpečnostní systém ČR potřeba vnímat jako otevřený systém, který se průběžně přizpůsobuje aktuální bezpečnostní situaci v ČR i ve světě“.

V rámci vývoje bezpečnostního systému ČR byla již v roce 2005 mezirezortní pracovní skupinou zpracována komplexní analýza, jejíž závěry byly posléze uloženy k realizaci usnesením vlády ČR č.1214/2005 pod názvem „Optimalizace současného bezpečnostního systému ČR“. Jednalo se celkem o 42 systémových opatření. Mezi ně patřila i ta, která se však dosud nepodařila plně realizovat, a která jsou v současně době velmi aktuální: 

• Na základě Koncepce mobilizace ozbrojených sil ČR zpracovat právní normy pro realizaci předběžných opatření již v mírovém životě, a to při radikálním zhoršení bezpečnostní situace
• Vypracovat návrhy věcných a legislativních opatření k užšímu propojení systémů plánovaní obrany státu s krizovým plánováním, resp. civilním nouzovým plánováním

Na zmíněnou analýzu navázal v roce 2016 tzv. Audit národní bezpečnosti pod gescí ministerstva vnitra, jehož závěry byly rovněž realizovány v rámci příslušného „akčního plánu“. Přes značný časový odstup obou analýz by bylo užitečné jejich závěry dodatečně posoudit a dle potřeby aktualizovat ve světle nově vzniklé bezpečnostní situace, nejlépe v rámci opakované komplexní mezirezortní analýzy.

Aktuálně

Pro nejbližší vývoj bezpečnostního systému ČR jsou směrodatné následující úkoly, obsažené ve vládním programovém prohlášení:

• Do konce roku 2023 připravíme revizi legislativy pro krizové řízení a kritickou infrastrukturu a případně upravíme také kompetenční zákon.
• Nastavíme efektivní krizové řízení spočívající v revizi typových plánů pro zvládání krizových situací, v analýze současných bezpečnostních hrozeb, přípravě na krizové situace  a jasném posílení funkce a činnosti krizových orgánů, zejména Ústředního krizového štábu.
• Zavedeme systematickou přípravu občanů a spolků na krizové situace (kurzy pro středoškoláky a dobrovolně také pro veřejnost).
• Vytvoříme novou Bezpečnostní strategii České republiky, která bude vycházet z výsledků nově provedeného auditu národní bezpečnosti, nové Strategické koncepce NATO a Strategického kompasu EU. Bezpečnostní strategie aktualizuje bezpečnostní hrozby a bude lépe definovat odpovědnost jednotlivých složek systému, včetně role národního bezpečnostního poradce.
• Do roku 2023 aktualizujeme strategické dokumenty (například Obrannou strategii ČR, Koncepci výstavby Armády ČR 2030 a další).

Realizace zmíněného vládního programového prohlášení již přinesla první konkrétní výsledky. Mezi ně patří úprava „kompetenčního zákona/ č. 2/1969 Sb., jíž  bylo na Úřadu vlády České republiky zřízeno pracovní místo poradce pro národní bezpečnost, který je současně tajemníkem Bezpečnostní rady státu. Tato novela rovněž stanovuje jeho působnost: „podílí se na koordinaci činnosti státních orgánů v oblasti zajišťování bezpečnosti a obrany České republiky a na základě rozhodnutí vlády zastupuje Českou republiku při jednáních s cizími státy a mezinárodními organizacemi ve věcech týkajících se bezpečnosti a obrany České republiky, včetně závazků vyplývajících z členství České republiky v mezinárodních organizacích nebo institucích“. Z hlediska věcného obsahu a nutnosti vrcholové koordinace bezpečnostního systému ČR je stanovená působnost „poradce pro národní bezpečnost“ dostatečně obsažná a doufejme, že jeho „podílení se na koordinaci činnosti státních orgánů“ bude v praxi co nejúčinnější. Významným přínosem je rovněž nově schválený zákon o financování obrany, a to nejen v zakotvení (minimální) výše obranných výdajů na úrovni 2 % HDP, ale i ve vytvoření možnosti zahrnout do nich také výdaje spadajících do rozpočtových kapitol jiných rezortů. To lze považovat za konkrétní výraz komplexního chápání obrany ČR a jejího financování.

Pokud se jedná o avizovanou revizi krizové legislativy, tak se potřeba provedení legislativních úprav rovněž objevuje ve stávajících  koncepčních dokumentech MO. Revize by proto měla být pojímána komplexně, s cílem dále optimalizovat celou soustavu zákonů poskytujících konzistentní legislativní oporu pro optimální fungování celého bezpečnostního systému ČR. Provedení takovéto revize je významným předpokladem pro následnou optimalizaci celého našeho bezpečnostního systému.

V neposlední řadě je potřeba vyzdvihnout zásadní význam probíhající aktualizace Bezpečnostní strategie ČR, Obranné strategie ČR a dalších koncepčních a strategických dokumentů. Do aktualizací se nepochybně promítnou všechny aktuální poznatky a analýzy. V prvé řadě ty, které plynou z probíhající války na Ukrajině a s ní souvisejících okolností. Vládní programové prohlášení však stanovuje i to, že tato aktualizace bude „bude vycházet z výsledků nově provedeného auditu národní bezpečnosti“. Vzhledem k tomu, že návrh aktualizace Bezpečnostní strategie ČR je již podle veřejně dostupných informací v podstatě hotový, tak o „nově provedeném“ auditu (pokud jím není míněn ten z roku 2016) nebyla v médiích zmínka!

Závěr

Problematika zajištění bezpečnosti naší země je vzhledem k aktuální situaci prvořadým politickým tématem. Charakter potenciálně hrozících krizových situací potvrzuje, jak zásadní podmínkou efektivnosti je komplexní přístup k jejich řešení. Přestože se bezpečnostní systém ČR neustále vyvíjí, existuje i nadále dostatek prostoru pro jeho další optimalizaci a momentálně probíhající „revize“ příslušných ústředních dokumentů je k tomu ideální příležitostí.

Zárukou kvality a konsensuálních závěrů této revize je aktivní zapojení zejména výborů PČR, ale i představitelů obranného průmyslu, akademické sféry a expertů z takzvané bezpečnostní komunity. Vzhledem k důsledně alianční orientaci zajišťování naší bezpečnosti a obrany by pro koncipování potřebných systémových úprav měl být vodítkem i důsledně integrovaný krizový, resp. obranný systém NATO. 

Ing. Oldřich Hoďánek

Po absolvování Vojenské akademie v Brně (1972) sloužil jako voják z povolání v řadě funkcí v oblasti technického zabezpečení vojsk až po zástupce velitele tankové divize pro výzbroj. Od roku 1993 pracoval na MO ČR, kde se podílel na rozvoji systému obranného plánování a zpracování rezortních koncepčních, plánovacích a hodnotících dokumentů. Absolvoval postgraduální kurz řízení logistiky na US Army Logistic Management College a mezinárodní kurz managementu obranných zdrojů na US Naval Postgraduate School. Služební kariéru ukončil v roce 2009 jako člen Stálé delegace MO při NATO v Bruselu odchodem do starobního důchodu. Do současné doby aktivně působí v rámci bezpečnostní komunity ČR.